中国的社会保障改革亟须顶层设计

——访中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社保研究中心主任郑秉文

　　《经济参考报》：党的十六大以来，我国出台了多项社会保障制度，社会保障框架日益健全。城镇居民养老、医疗等各项保障都有所加强，农村居民的各项保障也逐步纳入了社会保障体系中。请您谈谈这十年来，我国在社会保障制度改革方面取得哪些进展？

　　郑秉文：十年来，社会保障的影响力越来越大，在中国国民日常生活中的作用越来越大。

　　一是进入社保制度的人数越来越多，社保覆盖面越来越大，受益人数越来越多。2005年以来，社保制度建设进入快车道，共有20多项新政出台，尤其全球金融危机以来“新农保”和“城居保”等建立，在制度上消灭了死角，实现了全民覆盖，人人享有基本生活保障的目标不断推进，截至2011年底，基本医疗保险实现了全覆盖，参保人数合计超过13亿人，基本养老保险参保人数已达6.22亿。

　　二是待遇水平逐年提高，国民确实得到实惠，社保待遇已不可或缺。养老金已连续8年上调，年均上调幅度超过13%，基本与城镇在岗职工工资增长率指数化挂钩，2011年月人均达1517元，是2005年713元的两倍以上，高出同期CPI涨幅的10个百分点；在医疗保险方面，城乡3个制度(城镇职工、城镇居民、新农合)的报销比例逐年上升，截至2011年底已分别达77%、62%和70%；低保标准已从2005年的月人均154元(城镇)和74元(农村)提高到2011年的288元和140元，增长幅度均为87%。对社会保障的财政转移支付规模增长十分明显，2011年高达1.4万元，由此成为提高待遇水平的有力支撑。

　　虽然中国社保制度的方针早就确立为广覆盖、保基本、多层次、可持续，但由于种种原因，“多层次”的制度结构一直处于失衡状态，第二和第三支柱严重滞后，在退休收入的替代率上小得可以忽略不计，所以，城镇居民的退休收入结构中第一支柱即基本养老保险的收入就占绝对优势地位，人们对第一支柱的依赖性自然就越来越大，甚至成为绝大多数城镇居民的唯一收入来源。

　　《经济参考报》：现在老百姓都意识到社会保障与自己的生活息息相关，任何有关社会保障的话题都会成为全社会最关注的焦点，前段时间关于延迟退休年龄的讨论就是一个典型事例。您如何看待延迟退休这个问题以及其背后的问题？

　　郑秉文：进入本世纪以来，每一次关于延迟退休年龄的讨论都是不经意由一句话或一个普通的表述引发，比如，此次引发讨论的一个直接诱因，是6月7日人社部在答复网友提问时说的一句话。

　　在反对延迟退休年龄的各种声音中，相当一部分原因是出于对公务员和事业单位没有参加养老保险改革的现状进行攀比，进而表达对社会不公的不满，甚至认为，公务员和事业单位本来就没有参加养老保险改革，他们不用缴费，但养老金水平却高于企业一倍以上，如再让企业工人延迟退休年龄，这显然是公共部门在寻租。

　　出于对退休“双轨制”和碎片化的强烈不满，反对延迟退休年龄的言辞十分激烈。表面上看，延迟退休年龄涉及的只是个人的切身利益，与其他社会群体的制度没有较为直接的相关性，但是，互联网上出现的一面倒的反对理由均来自机关事业单位退休“双轨制”。由此看来，延迟退休年龄的改革阻力不是来自提高年龄本身，而是更多地是来自对社保制度的不公平和改革的“碎片化”的愤慨和无奈。

　　回顾总结近年来社保改革受阻的深层原因，我们看到，制度“碎片化”仍是当前深化改革的大敌，是当前社保制度存在的一个“软肋”。未来，机关和事业单位有可能成为社保制度的一个改革前哨，“双轨制”有可能成为所有反对养老金制度改革的第一个屏障。换言之，对社保制度碎片化和多轨制造成的社会不公及其社会不满情绪，将会代替任何的理性改革，即社保制度的公平性没有解决，其他任何改革都会被搁置起来。