去“土地财政”乃抑房价之本

　　确保地方财政收入，需调整央地税收比例，加快实施以个人住房为对象的房产税

　　为抑制住宅销售价格的上涨，中国政府自2010年以后，推出了一系列以抑制需求为中心的政策，但都只治标不治本，要根治就必须改革现有的土地制度，增加土地供给。

　　房地产泡沫重现

　　中国在雷曼危机之后受宽松货币政策的影响，主要城市的住宅销售价格急速上升，房地产市场出现了泡沫，在沿海大城市这一现象尤为显著。2011年北京和上海的标准住宅(70平方米)的销售价格分别上升为家庭年平均收入的22.3倍和15.9倍，大大高于日本东京的10倍。其结果导致普通民众离自己的买房梦越来越远，不满情绪越来越多。更令人担忧的是，如果楼市泡沫进一步膨胀，一旦泡沫破灭，银行业和宏观经济将遭受重创。

　　为避免这一事态的发生，2010年后，中国政府推出并实施了一系列应对政策，具体通过限贷、限购、强化房地产相关税制等措施来抑制需求，加快建设以低收入阶层为对象的保障性住宅(诸如经济适用房、廉租房、公租房等)来扩大供给。同时紧缩银根，使70个大中城市的新建住宅销售价格同比上涨率从2012年3月起连续十个月处于负增长，但随后受宽松货币政策重启的影响，2013年1月起重又上升(参见图1)。2013年7月，70个大中城市的新建住宅销售价格同比上涨了7.1%，其中北京同比上涨18.3%，上海同比上涨16.5%，大城市的涨幅明显增大。

　　土地政策助推楼市泡沫

　　房地产泡沫的本质是土地泡沫。地方政府垄断土地供应，控制土地市场和土地价格，禁止农民将承包的土地自主卖给开发商，只能以“被征地”的形式低价卖给政府。

　　然而，政府却可以将从农民手里买来的土地，通过竞拍等方式高价卖给开发商(注：中国的土地，城市为“国有”，农村为“集体所有”，在市场上交易的也只是土地的“使用权”，并非“所有权”)。其差额既是地方政府的重要财政收入，同时也是地方政府维持高地价的动力。但是，开发商的开发成本却因此增加，房地产价格也因之水涨船高。

　　此外，政府为了维持粮食自给率，采取了将耕地保持在18亿亩“红线”的方针，其结果就是农业用地难以转作其他用途，城市化所需土地的供给受到了很大制约。这又进一步加剧了土地价格、房地产价格的上涨。

　　土地政策应有所转变

　　只有实施以下政策，才能有效抑制土地价格、真正解决上述问题。

　　第一，必须明确土地所有权。虽然最理想的是将其私有化，但是由于受到意识形态的制约，难以实现土地私有化。次优方案是延长土地使用权年限，同时不再将土地使用权分为政府、集体、企业和个人，任何人都可以在土地市场进行交易。这样，土地价格就会降至合理水平，房地产泡沫问题也会自然解决。

　　第二，取消18亿亩耕地红线政策。由此可能产生的耕地不足问题，可以通过耕地集约化，提高农业生产率来解决。

　　第三，确保地方政府的财政收入，以代替国有土地使用权出让收入(下称“土地出让金”)。上世纪90年代的税制改革，使税收向中央政府倾斜，地方政府为了确保基础设施建设的资金，通过融资平台公司的贷款不断增加，对土地出让金的依赖也越发严重。

　　土地出让金已经成为地方政府的重要财政收入(参见表1)。地方政府的总收入由以税金为主的公共财政收入、政府性基金收入和来自中央政府的财政转移支付构成。土地出让金归为政府性基金收入，并占其大部分份额，2012年达28517亿元，为地方政府总收入(141844亿元)的20.1%，相当于扣除来自中央政府的财政转移支付后的直接收入(95281亿元)的29.9%。

　　如果再加上与房地产相关的税收，广义上的土地财政规模则更大。财政部的数据显示，2012年城镇土地使用税、土地增值税、房产税(固定资产税的一种)、耕地占用税、契税的收入合计达到10128亿元。

　　要想摆脱对土地出让金的依赖，就得确保地方其它的财政收入。根本办法就是在调整中央政府和地方政府之间税收比例的同时，加快实施以个人住房为对象的房产税。

　　作者为日本野村资本市场研究所首席研究员